党国英:西部山区易地扶贫搬迁政策执行偏差研究

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   [摘  要]通过移民搬迁安置农村贫困人口是我国实施精准扶贫、精准脱贫方略的重要组成要素。移民搬迁政策执行状况事关集中连片特困地区精准扶贫的实施绩效。调查发现,移民搬迁政策在实践中位于“搬富不搬穷”、“见户不见人”,“四移四不移”以及“背皮”搬迁等执行偏差什么的问题。提升集中连片特困地区精准扶贫成效,既要关注移民搬迁政策执行偏差的负面影响,也要不断提升政策的执行力。

   [关键词]移民搬迁;政策执行;精准扶贫;执行偏差;易地扶贫移民

   2015年6月,习近平总书记在贵州调研期间专门组织召开的集中连片特困地区扶贫攻坚座谈会上,明确指出要因地制宜研究实施“3个一批”的扶贫攻坚行动计划。[1]易地扶贫搬迁在我国扶贫体系中的地位得以明确,并成为新常态下精准扶贫的有效实现形式之一。近年来在我国集中连片特困地区,移民搬迁活动加快实施。只是大规模移民搬迁安置须要实现“搬得出、稳得住、能致富”的政策预期目标,不仅取决于制度设计,更取决于政策执行。[2]与工程移民、生态移民等类型和主旨相对单一的移民活动相比,学界对于兼具生态、避灾与发展等多维目标的移民搬迁什么的问题的研究还缺乏深入和全面,[3]尤其是对2011年5月正式启动实施的被称之为新中国成立以来“最大规模移民工程”、将历时10年以及以“挖险根”和“拔穷根”为政策目的[4]的陕南地区避灾移民搬迁工程的研究还有待加强。[5][6]

   陕南地区位于秦巴山集中连片特困地区核心腹地。陕南移民搬迁工程因涉及到洪涝灾害移民、地质灾害移民、扶贫移民、生态移民等诸多类型,被统称为避灾移民搬迁。在一系列制度安排和行政行为的有力推动下,[7]这项工程得以不断推进。只是易地扶贫移民政策执行偏差什么的问题逐渐凸显。本文主要围绕上述什么的问题进行较为全面的分析,以更好实现移民搬迁“避灾减贫”的政策目的。

   一、移民搬迁政策执行偏差及其成因

   (一)社会排斥与“搬富不搬穷”什么的问题

   理论上移民搬迁对象选择要坚持“避灾优先、扶贫优先”,但政策执行过程位于了较大偏差。在只是地方,位于着诸如“搬富不搬穷”的什么的问题。正如地方官员所言,“搬迁重点缺乏突出。前三年真正受自然灾害威胁的不安全农户和因贫困无力搬迁的农户大要素还没搬出来”。其结果往往是村庄精英因移民搬迁而获益显著,而大要素普通农民被排斥,抛下了就让应该优先搬迁的只是,继续在贫困、边远和危险的山村生活。

   目前已搬迁出去的农户绝大要素完会 较强“经济实力”或“社会资本”,而尚未搬迁的农户大完会 村庄中就让需优先迁移的“弱势家庭”,主只是地灾威胁户、洪灾威胁户、特困户。后者在文本中属于“一有三个优先搬迁”的,但你们都你们都你们都你们都你们都你们都 大都缺乏资金、社会关系较少,四种 农户尚未搬迁。类似于的状况在陕南三市只是地方只是同程度位于。不言而喻完会 少数普通农户通过“不懈努力”,如向亲朋好友借钱和银行贷款等顺利住进移民安置小区,但四种 属于“无土安置”搬迁户的生计资本有限,再去掉 你们都你们都你们都你们都你们都你们都 致富技能缺乏,意味着在移民社区中生计艰难。

   与“搬富不搬穷”相伴随的则是“空巢老人和极端贫困人口什么的问题严重。”陕南移民搬迁对象中的老年人占到22.1%,其中1000岁以上老人空巢比例达13.1%;还有一要素极端贫困的人口,无法支付移民安置房屋费用,仍然留守在待搬迁村庄,未搬迁移民的1000岁以老人空巢比例高达25%,你们都你们都你们都你们都你们都你们都 成为最为贫困的空巢老人,甚至老出在家中孤独死去而无人问津的悲惨什么的问题。

   (二)速率导向与“见户不见人”什么的问题

   “见户不见人”指的是移民搬迁安置社区位于一有三个方面的典型什么的问题,一是移民搬迁安置户的“户均人口少”,二是移民对象入住率不高。不少市、县(区)没办法 按搬迁户应(住)建房面积政策规定补助、让群众少出钱的政策执行,大完会 加区别按户补助,致使搬迁户数没办法 来太大,户均人口没办法 来太大。现在陕南移民搬迁户户均人数只能3.2人。为宜反映以下什么的问题:

   一是各地并没办法 严格执行搬迁政策中关于户籍和分户的规定。临九时户在实践中普遍位于,其主要表现有:独生子女与父母分户、父母单独分户、未结婚子女分户以及鳏、寡、孤、独或其它残障人员单独分户等。有的待搬迁户只是通过上述的只是不符合规定的做法,借此套取财政补助资金。这也意味着着,执行政策没办法 做到“既要管户数又要管人数”,基层实践当中位于通过分户等手段套取补助资金的什么的问题。

   二是各地以移民搬迁房的建设与出售为关注点,以速率为核心导向以及以完成搬迁任务为主要目的。只是地方移民安置小区建设位于为“建设而建设”,为完成任务而开展的状况。建房的就让并完会 清楚为四种 待搬迁户而建,只能在安置房基本建好就让,才去选择搬迁户。完会 的搬迁户在申请移民房屋时往往采取“父母一套、子女一套”的做法,一定程度上会老出絮状的移民安置房空置,产生了不实需求或过度需求什么的问题。

   三是移民搬迁底子不清,移民对象瞄准机制老出偏差。不少地方位于搬迁对象缺乏准确、一边建房一边寻找安置对象只是房屋建好才落实对象的什么的问题。意味着移民搬迁实践总是“走样”。各地的调查摸底工作开展不平衡,只是县区重视缺乏,工作流于形式,个别县区甚至没办法 开展工作,安置规划布局依然不明。

   “见户不见人”的就让体现是移民入住率不高。尽管从报表上看,只是的陕南避灾移民搬迁安置社区的入住率不言而喻低。类似于,安康市在2014年开展的避灾扶贫搬迁核查初验后得出的统计表显示:2012年汉滨区的入住率为95%,白河县、平利县、镇坪县均为1000%,最低的一有三个县分别是汉阴县的78%、宁陕县的82%;全市的2012年入住率达到93%。

   入住率不高什么的问题的意味着:一是移民安置社区建设要素了“同步设计、同步施工、同步使用”的原则,意味着移民安置社区配套设施建设难以满足搬迁户的实际需求。事实上,基础设施无论是“小配套”,还是“大配套”,只是移民安置社区均位于配套滞后的什么的问题。多数搬迁安置点基础设施建设的规划滞后、资金被挤占、进度较缓慢,只是集中安置点的给排水、场地“三化”、垃圾处理、综合服务用房等设施没办法 落实项目,移民出行、用水、入厕、医疗和子女上学等多有不便,影响搬迁户入住率的整体提高。

   二是移民工程对配套建设资金的预算缺乏。各县区把主要精力和投资放到了移民住房建设上,配套设施方面却相对滞后。据统计,2011-2013年陕南移民搬迁需完成配套项目770一有三个、投资25.29亿元,截至目前仅完成3183个、占41.3%。设施配套计划落实什么的问题已刻不容缓。移民搬迁安置点平均每户需基础设施配套6万元甚至更高,远超出地方政府的承受能力。

   (三)支撑乏力与 “四移四不移”什么的问题

   1.“移少不移老”什么的问题,也可称之为“搬少不搬老”。这主要涉及搬迁对象家庭组织组织结构的人口迁移状况什么的问题。住进移民搬迁安置社区新房的主只是年轻人,大多数的老年人还居住在就让的老房子、旧房子。“移少不移老”什么的问题总的比例达到67.95%。有被调查者戏称陕南移民搬迁安置房成了“青年房”。家中的“年轻人”住进了移民搬迁安置的新房,但平时新房也很少他们居住。只是年轻夫妻都同時 外出务工,一般只能过年时回到“新家”住上几天,使新居一定程度上成为“春节房”。四种 状况占到移民搬迁户的85%以上。更为普遍的状况是,不少家庭不言而喻参与异地扶贫搬迁,其主要目的是为了通过在交通便利的移民安置点修建新房或购买移民安置房,为今后给你们都你们都你们都你们都你们都你们都 的儿子娶媳妇,甚至有的为女儿招女婿以创造比较有利条件。就让的房子被农民称之为“招媳房”、“招婿房”,往往空置好几年。

   2.关于“移房不移地”什么的问题。移民搬迁户主要来自于安置点以外的偏远村庄,你们都你们都你们都你们都你们都你们都 在安置小区的周边没办法 属于自身的、可耕作的土地,同時 迁入地村级集体组织及村庄成员只是会把你们都你们都你们都你们都你们都你们都 的集体土地划分一要素给四种 所谓的“外来人员”的移民安置户。房子只是“移动”了,但就让村庄的土地无法对它进行“转移”。四种 状况下难免老出“移房不移地”的什么的问题,有点痛 是对四种 主要依赖种植、养殖活动的农户迁入到移民搬迁安置小区后,极只是成为“无业游民”、“无地之人”,移民搬迁活动或许不难 达到“留人致富”的目标。

   3.关于“移家不移产”的什么的问题。移民搬迁具有空间维度的特征。绝大多数家庭在原居住地有你们都你们都你们都你们都你们都你们都 祖辈多代人在努力经营的山林、耕地以及养殖、种植所需的大要素自然条件。四种 也就很自然构成移民对象须要持续为生的重要“家产”的组成要素。近年来因城镇化发展的持续推进,农村年轻劳动力不断外流,只是陕南村庄呈现“农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化”的趋势,但上述家产依然是四种 留守妇女、留守老人、留守儿童的主要生活来源只是说是家庭收入。山区移民搬迁安置社区与迁出村庄就让的旧居之间的空间距离大完会 3公里以上,甚至多数相距在8公里以上。空间距离有时是一道难以跨越的什么的问题。移民搬迁后,只是放牧活动、中草药种植等所须要的山林条件,以及诸如经济林果树木不可移动,意味着只是家庭在平时干农活时所需的农具、农产都只能放到就让的老屋,“移家不移产”的什么的问题就难以处理,老出了“新房子放的是生活用品、旧房子留的是发展产业”的奇特什么的问题。

   4.关于“移新不移旧”的什么的问题。这主要涉及到原有宅基地的处理什么的问题。只是家庭在搬迁住进移民安置新居就让,就让的旧居有点痛 是宅基地都没个人所有所有时处理,老出了“一有三个家庭有两套房产,甚至有多套房产”的什么的问题。这对于就让十分稀缺的陕南土地资源将只是造成进一步的严重浪费什么的问题。除要素家庭的房屋还有老、幼、病、残居住之外,大多数的村庄房屋位于闲置状况。四种 房子通常是“七零八散,甚至是破败不堪”,很大程度上成为“鬼村”或“空村”。

   (四)利益驱动与“背皮”搬迁什么的问题

   “背皮”搬迁是在压力型行政体制与基层利益不合理的述求下而所位于的四种 典型的政策执行偏差什么的问题。所谓的“背皮”只是冒名顶替的意思;“背皮”搬迁指的是把就让完会 易地扶贫搬迁户设成为移民搬迁户,以应付上级部门的检查。因位于不正当利益追求,老出非农业户口或冒名顶替非本户的对象享受移民搬迁政策的什么的问题,完会 的地方位于通过“翻新、粉饰、加层”等非新建房屋的对象享受陕南移民搬迁政策。四种 在四种 程度上也属于“背皮”搬迁的什么的问题。

   乡村干部在歪曲地执行陕南移民搬迁政策,通过造假来套取巨额的专项搬迁资金。当上级部门来检查款项的落实状况的就让,又通过给村民100000元的气封 费堵住老百姓的口,以应付上级的检查。基层干部通过就让的妙招 把国家的专项搬迁资金神不知鬼不觉地被套取出来,谋取个人所有所有利益。就让不仅侵吞了国家的移民搬迁款项,使惠民工程只能真正落实到位,只是严重损坏政府形象和信誉。对基层移民干部问卷调查数据显示:有17.49%的被调查者承认实际工作中位于“被移民搬迁”的什么的问题。事实上,政府官员通过增加“背皮”搬迁的“暗箱”操作,扩大陕南移民搬迁的规模,就能从国家获得巨额的搬迁补贴资金。“背皮”搬迁折射的是政府官员“上有政策,下有对策”不良作风,也是涉嫌违法违纪的行为。

   二、移民搬迁政策执行走样的影响分析

   (一)意味着搬迁对象难以公平享受政策

只是对移民搬迁对象的资格审查不严,只是搬迁对象与实际不符,搬迁户大完会 只是有条件的能人富人,老出了上述所讲的“搬富不搬穷,搬安不搬险,搬易不搬难,搬少不搬老”等什么的问题,意味着须要搬迁的群众产生不满情绪。只是地方仍未改变先建房后选择搬迁对象的习惯做法,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/9651000.html